Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione
siciliana, in persona del presidente della giunta p.t., per la
declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 5, commi 1 e 2, e
dell'art. 31, anche in relazione a quanto disposto nell'allegato 2,
della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della regione Sicilia, supplemento ordinario n. 16 del 15
maggio 2015, avente ad oggetto «Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale», giusta
delibera del Consiglio dei ministri 10 maggio 2015.
Con la legge regionale n. 9/2015 la Regione siciliana detta le
disposizioni finanziarie (legge di stabilita') per l'anno 1995 e
predispone, in raccordo con la legge di bilancio, il quadro di
riferimento finanziario per il periodo considerato dal bilancio
pluriennale, al fine del raggiungimento degli obiettivi definiti
nella relazione politico-programmatica regionale (RPPR).
La legge in epigrafe indicata contiene talune disposizioni che
eccedono dalle competenze regionali ed invadono quelle statali,
ponendosi in contrasto con i principi costituzionali di cui agli art.
81, comma 4, e 117, comma 3, della Costituzione, nelle materie
oggetto degli articoli 5 e 31, come andiamo ad argomentare in
dettaglio.
I - 1. L'art 5 cosi' recita: «1. Il concorso al risanamento della
finanza pubblica a carico della regione, complessivamente determinato
in 1.385.383 migliaia di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e
2017, per effetto dell'ulteriore onere previsto dal comma 400
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e' ridotto di
98.638 migliaia di euro annui per effetto dell'intesa sancita dalla
Conferenza Stato-regioni nella seduta del 26 febbraio 2015.
2. All'onere di cui al comma 1, per ciascuno degli esercizi
finanziari 2015, 2016 e 2017, si provvede quanto a 673.548 migliaia
di euro mediante utilizzo del Fondo per lo sviluppo e la coesione ai
sensi dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 e
successive modifiche ed integrazioni, e quanto a 613.197 migliaia di
euro con risorse a carico del bilancio regionale (UPB 4.3.1.5.4 -
capitolo 219213).».
La norma in esame, quindi, prevede la riduzione del concorso
regionale alla finanza pubblica, per ciascuno degli anni dal 2015 al
2017, di 98,638 milioni, a seguito dell'intesa sancita in Conferenza
Stato-regioni.
2. La norma si pone in contrasto con l'art. 81, terzo comma,
della Costituzione per mancanza di adeguata copertura finanziaria,
quanto meno relativamente agli anni 2016 e 2017.
Per vero, la regione giustifica la disposizione con riferimento
al contenuto dell'intesa Governo, regioni e provincie autonome
repertorio atti n. 37/CSR del 26 febbraio 2015.
Tuttavia, l'intesa richiamata non risulta trasfusa in norma di
legge e, comunque, e' priva di copertura, quanto meno per gli anni
successivi al 2015; peraltro, la legge regionale in esame non
prevede, nelle more dell'emanazione di norma statale di recepimento
la clausola di salvaguardia necessaria per garantire la neutralita'
finanziaria dei saldi di finanza pubblica, con la conseguenza che la
prevista riduzione del concorso alla finanza pubblica comporta oneri,
privi di idonea copertura finanziaria, a carico del bilancio dello
Stato in termini di saldo netto da finanziare pari a 98,638 milioni
per ciascuno degli anni dal 2015 in poi e, specificatamente, per gli
anni 2016 e 2017.
3. Il secondo comma dell'art. 5, qui censurato, destina al
concorso agli obiettivi di finanza pubblica 673,548 milioni di euro
per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 (per complessivi 2.020,644
milioni) a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione ai sensi
dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95/2012.
Peraltro, la regione non e' competente a disporre unilateralmente
del detto Fondo, il cui utilizzo e' subordinato all'accordo tra la
regione richiedente, il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e il Dipartimento per le politiche di coesione della
Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 11, comma 8, del
decreto-legge n. 35/2013).
Intesa che nella specie manca e neppure e' stata richiesta.
4. Nel merito, poi, si rileva che le risorse FSC programmazione
2007-2013 assegnate alla Regione siciliana ammontano a 4.001,20
milioni di euro, cui si aggiungono 80,6 milioni ceduti dalla regione
Puglia a fronte della cessione di spazi finanziari correlati al patto
di stabilita' interno e che a valere su tali risorse non e' stato
disposto alcun utilizzo correlato alle finalita' del Fondo di
sviluppo e coesione, tenuto conto dei seguenti utilizzi: 1.029
milioni per la copertura dei disavanzi sanitari; 445 milioni per
ordinanze di protezione civile; 513 milioni per il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica per il 2013; 585 milioni per il
concorso agli obiettivi finanza pubblica per il 2014; per un totale
di 2.572 milioni.
Cio' stante, anche se la Regione siciliana intendesse
definanziare tutti gli altri interventi gia' programmati dal CIPE a
valere su risorse FSC 2007-2013 assegnate alla Regione medesima, le
restanti risorse non sarebbero sufficienti per le finalita' dell'art.
5, comma 2.
Si segnala, inoltre, che la dotazione del FSC 2014-2020 non e'
stata ancora programmata dal CIPE e che, pertanto, non sussistono,
allo stato, risorse del FSC 2014-2020 di pertinenza della Regione
siciliana.
5. L'art. 5 si pone, in conclusione, in contrasto con l'art. 81,
quarto comma, e con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, sia
quanto alla mancanza di copertura finanziaria della disposizione
normativa sia quanto all'incidenza della stessa sul coordinamento
della finanza pubblica che e' di competenza dello Stato.
Non servono ulteriori deduzioni per giustificare il fondamento
delle censure formulate, stante la materiale assenza di adeguata
copertura finanziaria per la disposizione in esame; bastera', quindi,
richiamare la costante giurisprudenza della Corte costituzionale
nella materia, con la chiara ed inesorabile censura di tutti gli
sconfinamenti delle leggi regionali dal rigido parametro della
copertura finanziaria delle leggi di spesa e dalla illegittima
interferenza con la potesta' statale sul coordinamento della finanza
pubblica che ne consegue.
Si vedano, ex plurimis:
per l'affermazione del principio, Corte costituzionale 26
febbraio 2013, n. 28: «E' costituzionalmente illegittimo l'art. 24,
comma 3, della legge regionale n. 1 del 2012 della regione Campania,
la quale autorizza ... senza quantificare gli oneri che ne derivano e
senza neppure individuare le necessarie coperture finanziarie, in
contrasto con l'art. 81, quarto comma, Cost. Inoltre ... si
ripercuote sull'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo
Stato competenze legislative in materia di principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica.»;
per la necessita' dell'indicazione di una copertura finanziaria
in termini credibili e con riscontri precisi, Corte costituzionale 3
marzo 2011, n. 68: «E' costituzionalmente illegittimo l'art. 15 della
legge regionale 25 febbraio 2010, n. 4 della regione Puglia. La
disposizione prevede ... in tal modo violando i limiti di spesa
fissati ... con conseguente violazione dei principi fondamentali
stabiliti in materia di coordinamento della finanza pubblica ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. Parimenti violato e' l'art. 81
Cost., in quanto ... non indica una copertura delle nuove spese
derivanti dalla prevista stabilizzazione tale da essere "credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi
futuri".»;
per un quadro d'insieme dei principi costituzionali evocati e del
loro coordinamento e per la rilevanza di questi principi anche per le
regioni ad autonomia speciale, Corte costituzionale 6 marzo 2014, n.
39: «... In materia di controlli funzionali ad assicurare, in vista
della tutela dell'unita' economica della Repubblica e del
coordinamento della "finanza pubblica allargata", inclusiva delle
autonomie speciali, la sana gestione finanziaria del complesso degli
enti territoriali, nonche' il rispetto del patto di stabilita'
interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in
sede europea, v., ex plurimis, le citate sentenze nn. 219/2013,
60/2013, 179/2007, 267/2006 e 425/2004. - Per l'affermazione che
l'accordo e' lo strumento per conciliare e regolare in modo negoziato
il concorso alla manovra di finanza pubblica delle regioni a statuto
speciale, v. le citate sentenze nn. 60/2013, 118/2012 e 82/2007. -
Nel senso che le modalita' positivamente determinate con cui gli enti
ad autonomia differenziata concordano con lo Stato gli obiettivi di
finanza pubblica ed esercitano le relative funzioni di coordinamento
e di vigilanza sulla finanza locale non attribuiscono a tali enti
alcun titolo di esclusivita' nello svolgimento delle pertinenti
funzioni di controllo e vigilanza, v. la citata sentenza n. 60/2013.
- In relazione al controllo sulla gestione in senso stretto, v. la
citata sentenza n. 29/1995. - Con riferimento all'art. 5 del decreto
legislativo n. 149 del 2011 (nel testo introdotto dall'art. 1-bis,
comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012) che attribuisce al
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato poteri ispettivi e
verifiche sulla regolarita' della gestione amministrativo-contabile
anche nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge n.
196 del 2009, v. la citata sentenza n. 219/2013.».
La violazione dei surrichiamati precetti costituzionali da parte
dell'art. 5 della legge regionale n. 9/2015 e' chiara.
II - 1. L'art. 31 cosi' recita: «1. Nelle more della definizione
dell'accordo per il riconoscimento da parte dello Stato alla regione
delle ritenute sui redditi delle persone fisiche che hanno residenza
fiscale nel territorio della regione per un importo stimato in
300.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2015 e 250.000
migliaia di euro per ciascuno degli esercizi finanziari 2016 e 2017,
nonche' della moratoria dei piani di ammortamento dei mutui contratti
con Cassa depositi e prestiti stimati in 150.000 migliaia di euro per
ciascuno degli esercizi finanziari 2015 e 2016, gli importi
complessivi di 450.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario
2015, di 400.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2016 e
di 250.000 migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2017 sono
accantonati in ciascun esercizio finanziario in un apposito fondo in
cui sono iscritte le risorse derivanti dalle riduzioni delle
autorizzazioni di spesa riepilogate nell'allegato 2 per gli importi
nello stesso indicati.
2. Le economie derivanti dal minore esborso in linea capitale
negli anni 2015 e 2016, conseguente alla rinegoziazione di cui al
comma 1 dei mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti, sono
destinate alla copertura parziale del debito in essere (U.P.B.
4.2.3.9.1).
3. Le riduzioni di spesa di cui al comma 1 sono ripristinate, in
misura proporzionale, al perfezionamento delle intese con il
Ministero dell'economia e delle finanze e con Cassa depositi e
prestiti.
4. Il ragioniere generale della regione e' autorizzato ad
effettuare le variazioni di bilancio discendenti dall'applicazione
dei commi 1 e 3.
5. L'art. 15 della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3 e'
abrogato.».
La norma prevede, al comma 1 - nelle more della definizione
dell'accordo per il riconoscimento da parte dello Stato alla regione
delle ritenute sui redditi delle persone fisiche che hanno residenza
fiscale nel territorio della regione nonche' della moratoria dei
piani di ammortamento dei mutui contratti con Cassa depositi e
prestiti l'accantonamento in un apposito fondo in relazione alle
riduzioni delle autorizzazioni di spesa riepilogate nell'allegato 2
per gli importi nello stesso indicati.
2. Anche questa disposizione e' viziata per mancanza di copertura
finanziaria e connessa invasione della sfera di competenza statale
per il coordinamento della finanza pubblica, come gia' eccepito per
l'art. 5.
In primo luogo, si eccepisce che non risultano in essere
provvedimenti di riconoscimento da parte dello Stato, a favore della
Regione siciliana, di somme a titolo di ritenute sui redditi delle
persone fisiche che, hanno residenza fiscale nel territorio della
regione, con la conseguenza che l'ipotizzata copertura finanziaria
e', oltre che genericamente indicata, del tutto inesistente (cfr.
sentenze sopra citate).
In secondo luogo, si rileva che l'allegato 2 citato prevede, tra
l'altro, le seguenti riduzioni di spesa:
a) «Quota a carico della regione delle spese per il perseguimento
di obiettivi di carattere prioritario e di rilievo nazionale indicati
dal Piano sanitario nazionale - cap. 413363» per 62,500 mln di euro
sull'anno 2015;
b) «Quota integrativa, a carico della regione, delle assegnazioni
di parte corrente del Fondo sanitario nazionale - cap. 413302» per
158,182 mln di euro e 109,275 mln di euro rispettivamente sull'anno
2016 e 2017.
Trattasi, in buona sostanza, della previsione di un minore
finanziamento da parte della Regione siciliana della spesa sanitaria
(obbligatoria) nella percentuale fissata a proprio carico dalla
legislazione vigente (legge n. 296/2006, art. 1, comma 830) ai fini
del finanziamento del settore sanitario per l'erogazione da parte
della Regione siciliana dei livelli essenziali di assistenza.
La disposizione, pertanto, comporta indebiti oneri a carico della
finanza pubblica e si pone in contrasto con gli articoli 81 e 117
della Costituzione; come piu' volte ribadito dalla Corte
costituzionale, il vincolo del rispetto dei principi statali di
coordinamento della finanza pubblica connessi agli obiettivi
nazionali, condizionati anche dagli obblighi eurounitari, che grava
sulle regioni ad autonomia ordinaria in base all'art. 119 della
Costituzione, si impone anche alle regioni a statuto speciale
nell'esercizio della propria autonomia finanziaria.
In merito agli aspetti sopra evidenziati, si richiama la
consolidata giurisprudenza costituzionale che ha sancito la
necessita' che tutte le autonomie, ordinarie e speciali, concorrano
al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica:
«Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che non e'
contestabile "il potere del legislatore statale di imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti" e che "in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale" possono anche imporsi limiti complessivi alla
crescita della spesa corrente degli enti autonomi (cent. Corte
costituzionale n. 36/2004). Tali vincoli, come questa Corte da tempo
ha avuto modo di chiarire, devono ritenersi applicabili anche alle
autonomie speciali, in considerazione dell'obbligo generale di
partecipazione di tutte le regioni, ivi comprese quelle a statuto
speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica.» (Corte
costituzionale n. 82/2007).
E' appena il caso di notare che la spesa sanitaria e la sua
suddivisione fra i bilanci delle autonomie costituisce parte
rilevante della finanza pubblica nazionale e che il riconoscimento
dell'autonomia legislativa delle regioni in materia di contabilita' e
bilancio, quale corollario della loro autonomia finanziaria, non puo'
e non deve prescindere dal rispetto dei principi fondamentali e delle
norme di coordinamento della materia, siccome previste - appunto -
dall'attuale testo dell'art. 117, Cost., che al comma 3° prevede, fra
le materie di potesta' concorrente, il coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, principi tutti stabiliti in
funzione degli obiettivi nazionali e degli obiettivi di finanza
pubblica adottati dal paese in virtu' dell'appartenenza dello stesso
all'Unione europea (quali ad es. il rispetto del «patto di
stabilita'» interno, avente ad oggetto il concorso delle regioni
all'osservanza del «patto di stabilita' e crescita» sottoscritto
dall'Italia in sede eurounitaria.)
La determinazione regionale censurata, appropriandosi -
indirettamente ma inevitabilmente - di fondi statali, viola i
principi in materia di potesta' legislativa regionale e si sostanzia
nello sviamento dell'esercizio della potesta' legislativa regionale
dal fine suo proprio di salvaguardia delle preminenti esigenze della
collettivita'.
3. Peraltro, spetta alla legge di stabilita' statale determinare
annualmente il livello complessivo delle risorse del Servizio
sanitario nazionale al cui finanziamento concorre lo Stato
(fabbisogno sanitario).
Detto fabbisogno nazionale, nella sua componente cosiddetta
indistinta (una quota del finanziamento e' vincolata al perseguimento
di determinati obiettivi sanitari), e' finanziato da varie fonti, fra
le quali la compartecipazione della Regione siciliana nella
percentuale fissata dalle leggi dello Stato, in sintonia con
l'impegno statale di bilancio.
E' evidente che la regione non puo' unilateralmente ridurre la
sua quota di partecipazione alla spesa, senza una preventiva
legittimazione da parte dello Stato che contribuisce al restante
fabbisogno con risorse del proprio bilancio, in funzione di
salvaguardia dei livelli di assistenza.
Sotto tutti gli evidenziati profili, quindi, emerge la violazione
degli art. 81, comma quarto, e 117, comma terzo, della Costituzione
che abbiamo eccepito.
Tanto premesso e considerato, giusta la delibera del Consiglio
dei ministri in epigrafe indicata;